沈抚同城化是辽宁中部城市群一体化的新实践

按照省委、省政府的殷切希望，沈阳和抚顺市委、市政府都明确提出“沈抚同城化发展战略”，这是对辽宁中部城市群一体化战略的丰富和完善，是在新世纪新阶段的新实践。其基本特点是：

——丰富了世界城市化理论。 按照世界划分大都市圈和大城市带的标准来衡量，大都市圈呈块状分布，一般以一个 200 万人口以上的特大城市来带动一批中小城市；大城市带呈带状分布，一般至少有两个 200 万人口以上的特大城市构成，是多个高级城市群的结合体；都市圈主要是集聚效应作用的结果，城市带主要是扩散效应作用的结果。由于中国人口众多，划分城市规模不可能照搬世界公认的一般标准。沈抚同城化发展方式既具有世界城市化发展的一般性，又具有自己的特殊性。因此，对沈抚共同发展形态的表述，既不能叫“沈抚大都市圈”，也不能叫“沈抚大城市带”，应该叫“沈抚同城化”。同城化作为世界城市化理论新的组成部分和新实践，必将为探索中国和世界城市化发展道路作出新贡献。

——全面贯彻落实科学发展观。 沈抚同城化作为一种理论和实践上的创新，将冲破以行政区划规定或划分经济区域和现行财税及社会保障救济体制的制度束缚；将冲破“大而全、小而全”的思想观念；将冲破在遇到具体问题时习惯于从行政区域角度谋求发展的思维方式；将冲破总是在“谁隶属谁”上做文章的习惯意识，从尊重和运用经济规律出发，按照经济与社会建设协调发展的战略要求推进沈抚同城化。

——同城化的起点高、角度新、带动性强。 沈抚同城化不仅重在实践上的探索，而且重在理论上的创新和理论指导实践。因此，沈抚同城化要立足四个层面： 1 、沈抚本铁层面； 2 、辽宁中部城市群层面； 3 、辽宁“五点一线”沿海经济带层面； 4 、东北乃至东北亚经济区层面。通过这四个基本层次，构筑沈抚城乡产业发展新格局，进而以辽宁中部城市群一体化连接“五点一线”开放战略，带动辽宁和东北腹地经济社会全面振兴。

——沈抚同城化是体制机制改革中的一次创新型实践。 实施沈抚同城化就是在区域经济发展中如何创新行政管理体制机制、调整经济结构、建立公平公正的利益分配机制和完善城乡社会保障制度等方面，为有效解决行政区域与经济区域的矛盾和摩擦、消除行政壁垒，为辽宁或更大区域的一体化提供新的发展思路，这应是沈抚同城化所具有的最重要的实践意义。

沈抚同城化发展面临的主要问题

——思想解放不够，谋发展的责任感、紧迫感不强。 具体表现在两个方面：一是缺乏对同城化的理论思考，即没有把同城化真正作为一个系统工程从战略上给以理论的思考。二是实践上行政壁垒难以打破，片面固守和追求本地区本部门的利益，以同城化的“长期性”为由，仍然在“等靠要”。沈抚同城化在决策层面已达到共识，但是在操作层面还存在着“中梗阻”现象。比如，沈阳和抚顺都说自己是“清王朝的发祥地”；沈阳和抚顺都建“皇家极地海洋馆”；沈抚至今没有共同打造“一宫三陵”这个世界文化遗产品牌等等。这些无序的“恶性竞争”和固守既得利益的做法，严重地制约着沈抚同城化的历史进程。

——规划滞后和不按规划办事的现象普遍存在。 在城市建设上，常常是“规划跟着变化走”，这说明：第一、制定规划时调查研究不充分、急于求成，没有反映出城市建设的实际情况；第二、凭主观意志行事，使规划严重脱离实际；第三、有些领导和部门为了追求所谓的“政绩”，把规划抛在一边，使城市形象变来变去，形成不了统一的城市风格。因此，同城化要解决规划先行和严格按规划办事的问题。

——产业结构趋同，规模经济不发达，产业难以互补，特色不突出。 虽然抚顺现有产业基本上都能为沈阳配套，但是这种趋同的产业结构，体现的是经济规模而不是规模经济。因此，沈抚产业要互补、要突出各自的特点，就要解决产业合理布局问题。沈抚两市要协调好产业布局，这样才能改变产业结构趋同，突出沈阳的主导性地位和关键性作用。抚顺在布局中不能只看沈阳，还要看东北乃至东北亚地区。抚顺要树立海洋观念，发展海洋经济。

——中小企业和民营企业科技创新能力不强，承接产业转移能力脆弱。 导致这种状况的原因是：第一、政府过多地关注中央企业，注重对“实用技术”的推广和应用，很少引导企业建立研发机构；第二、抚顺制定了比较全面的科技和人才政策，但执行力度不大且缺乏落实政策的社会载体，使城市对科技人才和技术工人的吸引力、凝聚力低；第三、考核企业负责人的评价机制不合理，难以形成真正的企业家队伍。

解放思想、转变观念显得尤为重要和迫切

抚顺在“七五”、“八五”时期，计划投资达 117 亿元，实际完成总投资为 167 亿元，形成了“油头化身轻纺尾”等三条龙重化工业发展格局。然而，受计划经济体制和传统观念的束缚，这些重化工业优势并没有带动好地方经济发展，这也与抚顺人历史形成的“好大轻小”的习惯意识和行政方式有关。比如，抓几个中小企业或中小项目，不如建一个大企业或上一个大项目的思维方式、地方政府重中央企业轻地方企业的行政方式等等。抓大企业或大项目可能换来的是 GDP 和财税的增加，而抓中小企业、中小项目或民营企业可能换来的是就业的增长和稳定。因此，要全面贯彻落实科学发展观，真正关注民生，首先，政府要解放思想转变职能，建设服务型政府。亚当?斯密在《国富论》中把政府形容成一个“守夜人”：当夜幕降临后，政府要看看各家各户的门关好了没有，街巷里还有没有无家可归的人，夜里有没有偷盗者等等。这虽然是一种比喻，但也说明政府的职能就是服务民生。其次，政府要注重发展地方经济和 75% 以上的中小企业，让那些已经成熟的大企业和中小企业自己去找市场，使其真正成为市场经济的主体。政府要把功夫放在振兴中小企业和民营企业上，重点扶持那些现有规模小、产品科技含量高、市场销路好，但自我发展能力弱的企业，使其做大做强。最后，要处理好大与小的关系，“大”是立民经济，“小”是富民经济，只有立民经济与富民经济协调发展，才能实现抚顺经济社会又好又快发展。

因此，政府要把转变思想观念落实到全力发展地方经济之中。首先，政府公务人员要从关注民生而不是关注“政绩”的角度，来看待和支持发展中小企业、民营经济和县域经济，因为他们是吸纳社会劳动力的主要领域。其次，对民营企业要同国有经济一样对待，因为他们也是国家和人民的财富。如果从吸纳劳动力、维护社会稳定的角度看，对民营企业应给予更直接、更有力和更多的支持。第三、政府公务人员应注重倾听他们的呼声，全心全意地为他们解决具体的实际困难，而不能仅仅靠政策或文件进行“宏观”支持，这样才能把思想观念的转变、政府职能的转变体现在发展的具体实践中，形成尊重、爱护和支持民营企业发展的社会环境，

创新沈抚同城化发展的体制机制框架

从世界性大国崛起的成功经验看，一个国家一个地区的崛起，首先要搞好自己内部的制度建设。依靠完善自己内部制度的力量来实现振兴，也许是世界性大国崛起带给我们的重要启示。比如，后起的美国能够从二十世纪初开始一直引领世界，根本原因就是美国有完整的内部制度和完善的技术创新体系的有力支撑。

第一，沈抚同城化的发展路径，应借鉴东京大都市圈的成功经验。日本在形成东京大都市圈之前，相应的法律法规就制定出来了，后来的发展基本上是按照这个框架进行的。因此，沈抚两市应首先集中研究同城化的理论、政策和法律法规问题，不应急于操作；其次要由对应的行政部门制定出统一的发展规划；最后进入具体的实施阶段。

第二、抚顺应恢复组建政府研究室，统一组织、协调沈抚同城化过程中的政策、法规和规划问题。政府研究室应引进聘任首席专家制度，创新用人机制，实行开放式研究，这样为市委、市政府提供的决策依据才更具有科学性、客观性和专业性。

第三、抚顺应拿出更好的行政区域组合，承接沈抚同城化。应将高湾、李石寨、拉古地区归属望花行政区，这样可减少行政层级、精简机构，降低行政改革成本，便于节约和集中使用土地。更重要的是可以形成合力、放大抚顺西部区域效应、消除行政矛盾与摩擦，突出区域规模经济效益，为沈抚同城化提供行政区划支撑。

第四、政府应加大对技术创新的支持力度。政府不仅要以政策引导产业链的延伸，更要重视在技术链上把产学研有机地结合起来，把大中小企业有机的结合起来。只有以技术链来支撑产业链，才能真正把延伸产业链落到实处。我市应实施“技术立市”战略，把“技术立市”、“科教兴市”、“工业强市”三大战略有机地结合起来，并把加快工业园区向产业集群化方向发展作为战略重点之一。建议沈抚两市从 2008 年开始，用 1 — 2 年的时间，主要在地方中小企业和民营企业开展“技术创新年”活动，通过狠抓企业的技术创新、技术储备、技术人才和提高工人素质，为发展地方经济和民营经济提供人才储备和智力支撑。

第五、沈抚两市应争取行政体制改革试点权。两市应建立“政府常务会议制度”；两市的宏观调控部门应建立委（局）务会议制度，其主要任务是为政府常务会议做好准备工作。通过以制度建设的方式，把沈抚同城化引入依靠制度发展的新阶段。

依托沈阳，加快沈抚同城化步伐

沈抚同城化重在沈阳，沈阳进则抚顺进，沈阳兴则抚顺兴，沈抚共进共兴，这应是加快沈抚同城化步伐的共同理念。

第一，转变发展方式，增强沈阳中心城市地位。沈阳要成为东北地区的中心城市，就要及时向周边城市扩散产业、要敢于“放”，不能怕在区域经济合作中消减自身的实力，不能怕影响自己的 GDP 和财政收入的增加，更不能只注重“留住”不愿意“流出”。抚顺要真正实现发展，就要主动向沈阳集聚，要敢于“舍”。这“一放、一舍”，最终换来的才是沈抚两市的协调发展和整体实力的提升。因此，沈阳要打破传统的发展模式，发展“总装经济”，突出其整合和带动功能，为发挥周边城市的产业特色，避免产业趋同，最大限度地避免重化工业的传统增长方式，走出一条积累、集聚、扩散并以扩散为主的跨越式发展之路。这样才能带动抚本铁和辽宁中部城市群，突出沈阳区域性中心城市的地位和作用。

第二，依托沈阳，优化产业布局。抚顺应整合西部资源，构筑“一带三区三点五集群”城乡产业发展新格局。一是构筑“沈抚周边经济带”，即由北至南有棋盘山、汪家、高湾、李石寨、拉古和望花区等 9 个城乡区域组成，总面积约 1124 平方公里。二是根据省委、省政府在沈抚连接带构造生态区、产业区、核心试验区即“三区”的要求，抓住 400 平方公里的起步区建设，即 300 平方公里的生态区、 100 平方公里的产业区和 10 平方公里的核心试验区，形成以浑河为轴的“活肺”生态产业区。三是以高湾、李石寨和拉古“三点”为扇形载体，全方位接受沈阳辐射和产业转移，并围绕沈阳发展高新技术、现代物流和汽车配套加工业，以此带动抚顺东、中部发展。四是以精细化工、石蜡、塑料、机械装备制造和冶金工业园为主体，大力发展“五个产业集群”。其中，精细化工、石蜡、塑料产业集群要发挥集聚效应，以技术链支撑产业链延伸；冶金和装备制造产业集群要与鞍、本、沈发挥扩散效应，主辅分明、产业互补，逐步形成开放度大、集群度高、承接力强、产业链长、经济效益好的新型工业格局。五是抓住沈阳建设近海物流港的新机遇，积极发展海洋经济。根据这样的产业布局思路，抚顺的产业定位应该是，把抚顺建设成东北亚区域经济服务型工业基地；城市定位是，把抚顺建设成最适宜居住的山水生态型城市。为此，“沈抚周边经济带”应享受省级或国家级经济开发区的相关政策，以此突出沈抚同城化对辽宁中部城市群一体化的支撑作用，

规划“三区”发展的基本原则

——崇尚自然原则。 棋盘山至高湾地区山水相连，是一个巨大的“绿色宝库”。规划要崇尚自然，就要尊重自然界的发展规律，要多顺从些自然，减少一些人为的主观意志；要建“生态窝”，不能编“生态篮”。比如，高湾山林中的路，不必拓得过宽，否则就失去了山林“曲径通幽处”的本色。在整个生态区中，更不能规划那些所谓的“标志性”建筑，否则就破坏了山区的自然风貌。我们当代人在制定发展规划时，应该有这样的庄严承诺：如果我们不富有智慧，那么，对于未被认知的自然世界，决不去善意地损害；如果不能有效地利用资源，决不去盲目地开发；一定要留给后代一个永续发展的城市。

——区域特色原则。 浓郁的满族风格应该成为 300 平方公里生态区的独有特色。棋盘山—高湾生态区的基本定位是“皇家生态区”。其区域特色有四点：第一、要保持“原始状态”，最大限度地贴近自然，给人以古朴、厚重的历史感。第二、山林中所有建筑物采用满族式或中国传统式北方建筑风格和形式，杜绝所谓的异国风情式建筑。这些建筑应全部建在小流域之中，不要毁坏现有山林的整体性。这样形成的皇家生态区才具有民族性、独特性和可持续性。坚守民族性，并不是闭关自守。只有以民族特色融入世界，才能被国际所认同。第三、以发展会展业、山林游等生态旅游为主。以高湾和世博园两点为依托，打造“沈抚民俗生态走廊”。第四、在整个生态区中，应设置汽车禁行区域，让人与自然更加贴近、更加和谐，更显棋盘山—高湾生态区 “皇家” 的区域特色。

——基础设施先行原则。 高湾应结合生态旅游，充分利用小流域多的优势，把水、电、气、供暖等基础设施高标准、高质量地引进小流域；充分利用高湾河流多的自然条件，把浑河、高湾河等 8 条河流治理好，形成完整的水生态系统；充分利用水库和森林条件，把 4 座水库建设好，形成以山养林、以林固水的生态格局，为统筹发展会展业和生态旅游提供可持续的基础资源和生态环境。

——生态区与产业区相衔接原则。 根据李石寨、拉古 毗邻沈阳浑南大学城和中科院沈阳分院，域内拥有中石化抚顺研究院、煤科总院抚顺分院、辽宁石化大学等科研院校的比较优势，产业区的发展定位应该是，以生物工程、新材料和新能源等高新技术为引领，以研发基地为依托，大力发展工业能力设计、总部经济和创意产业等现代产业，把沈抚产业区建设成拥有一流技术、一流人才和一流研发能力的科技创新型产业区。科技创新型产业区要突出对传统产业和重化工业的引领和带动作用，对生态区 会展业、旅馆业和旅游业的 支撑作用；生态区要突出对科技创新型产业区的服务作用，实现两者统筹规划、相互依存、协调发展。

总之，生态区要重点突出其皇家特色，产业区应突出其对传统工业和新型重化工业的引领作用，核心试验区应对沈抚同城化在打破行政壁垒，建立新的运行体制和管理模式上起示范作用，以此凸显“三区”对沈抚同城化的先行作用。